Quyền lập pháp là gì? Phân biệt quyền lập hiến và lập pháp?

Việt Nam đang ngày càng xây dựng và củng cố nhà nước pháp quyền theo hướng quyền lực nhà nước được phân tách thành ba quyền là quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Quyền lập pháp là một trong ba chức năng chính của nhà nước, song hành cùng các quyền như quyền hành pháp và quyền tư pháp để tổng hợp thành quyền lực của nhà nước. Bài viết dưới đây sẽ tìm hiểu về quyền lập pháp cũng như phân biệt rõ lập pháp và lập hiến.

Căn cứ pháp lý:

– Luật Hiến pháp năm 2013;

– Luật Tổ chức quốc hội năm 2014, sửa đổi bổ sung năm 2020.

1. Quyền lập pháp là gì?

Quyền lực nhà nước được tạo thành từ ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Việc phân tách quyền lực nhà nước thành ba quyền nói trên bắt nguồn từ học thuyết tam quyền phân lập mà cha đẻ của nó là John Locke. Học thuyết của ông sau đó được phát triển bởi nhà xã hội học và luật học người Pháp Montesquieu. Trong bài phân tích về thực trạng Hiến pháp nước Anh đầu thế kỷ 18, Montesquieu kết luận rằng, ở Anh, sự tự do của công dân chỉ được đảm bảo khi quyền lực và các chức năng của nhà nước được phân chia cho ba cơ quan khác nhau là lập pháp, hành pháp và tư pháp. Quyền lập pháp là quyền ban hành pháp luật còn quyền hành pháp là quyền thực thi pháp luật và quyền tư pháp là quyền bảo vệ pháp luật.

Một trong những bước tiến quan trọng trong nhận thức về tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta thời kỳ đổi mới là thừa nhận những hạt nhân hợp lý của thuyết tam quyền phân lập, theo đó mặc dù trong tổ chức bộ máy nhà nước không có sự phân chia và đối trọng giữa các nhánh quyền lực nhưng thừa nhận sự phân công và phối hợp trong việc thực hiện ba quyền ấy. Nguyên tắc này được thể hiện tại Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), theo đó “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”. Theo quy định tại Điều 83 của bản Hiến pháp này thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và quyền lập pháp”. Như vậy, quyền làm luật được trao cho Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, do toàn thể nhân dân bầu ra.

Khái niệm quyền lập pháp (quyền làm luật) cần được phân biệt với khái niệm quyền soạn thảo luật. Pháp luật cho phép một đạo luật có thể được rất nhiều chủ thể khác nhau soạn thảo và trình lên Quốc hội. Trong thực tế nước ta, đa số các đạo luật đều do Chính phủ soạn thảo, một số ít được thực hiện bởi các chủ thể khác như Hội Luật gia, Hội Liên hiệp phụ nữ, Mặt Trận tổ quốc… Như vậy, chủ thể có quyền lập pháp không nhất thiết là chủ thể soạn thảo luật. Nội dung cốt lõi của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý hoặc không đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó. Quy định Quốc hội là chủ thể duy nhất có quyền lập pháp nghĩa là chỉ Quốc hội mới có quyền thông qua các dự án luật, tạo nên những chuẩn mực buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện.

Như vậy, quyền lập pháp là hoạt động mà thông qua đó quyền lực nhà nước được thực hiện, quyền lập pháp mang tính sáng tạo và đồng thời các quy tắc xử sự chung trong xã hội được Nhà nước thừa nhận, trở thành pháp luật có tính bắt buộc thực hiện. Chúng ta có thể hiểu, quyền lập pháp là quyền làm luật, xây dựng luật và ban hành những văn bản luật được áp dụng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Quyền lập pháp do Quốc hội tiến hành. Cơ quan lập pháp là kiểu hội đồng thảo luận đại diện có quyền thông qua các luật.

Tại Khoản 1 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có nhiệm vụ và quyền hạn “Làm Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật”. Như vậy quyền lập pháp thuộc về Quốc hội và Quốc hội có thể ủy quyền cho cơ quan nhà nước khác thay mặt mình ban hành văn bản dưới luật để quản lý xã hội. Nội dung căn bản của quyền lập pháp chính là quyền đồng ý thông qua một chính sách hoặc một dự luật nào đó. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thông qua dự án luật, tạo nên các quy tắc xử sự bắt buộc các chủ thể trong xã hội phải thực hiện.

Hiện nay, quy trình lập pháp ở nước ta đã được luật hóa bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Căn cứ theo trình tự thời gian ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể thấy quy trình lập pháp ở nước ta bao gồm hai giai đoạn chính, thứ nhất là lập và quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và thứ hai là chuẩn bị, xem xét và thông qua các dự án luật. Căn cứ vào chủ thể ban hành có thể chia quy trình lập pháp thành công đoạn Chính phủ và công đoạn Quốc hội. Công đoạn Chính phủ bao gồm các hoạt động đề xuất chương trình xây dựng pháp luật, phân tích chính sách và soạn thảo luật. Công đoạn Quốc hội thực hiện các hoạt động thẩm tra dự thảo luật, thảo luận, cho ý kiến và biểu quyết thông qua.

Công đoạn Chính phủ là công đoạn thiết kế luật, đòi hỏi nhiều thời gian, sức lực và tài lực. Nếu công đoạn này thực hiện tốt thì công đoạn Quốc hội sẽ diễn ra được nhanh chóng và kết quả là Quốc hội sẽ có nhiều thời gian để thực hiện hai chức năng quan trọng khác của mình, đó là chức năng giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Thời gian qua, Quốc hội nước ta áp dụng quy trình thông qua luật hai bước, theo đó mỗi đạo luật sẽ được xem xét tại hai kỳ họp Quốc hội, kỳ họp trước cho ý kiến và kỳ họp sau thông qua. Cách làm này đã thể hiện ưu điểm trong việc đảm bảo thời gian cho ban soạn thảo tiếp thu và chỉnh lý dự thảo luật. Tuy nhiên, nếu so sánh với hoạt động thảo luận và thông qua luật ở nhiều nước trên thế giới thì thấy rằng Quốc hội Việt Nam mất nhiều thời gian hơn. Một trong những lý do của thực trạng này là chất lượng của công đoạn Chính phủ trong quy trình làm luật chưa cao khiến cho các dự luật không nhanh chóng thuyết phục được các đại biểu thông qua. Chính vì vậy, nâng cao chất lượng của công đoạn Chính phủ là yêu cầu cần thiết hàng đầu để cải thiện hiệu quả của hoạt động lập pháp.

Quy trình lập pháp được tiến hành theo một trình tự, giai đoạn từ sáng kiến pháp luật, soạn thảo văn bản, trình dự án luật, thẩm tra, thảo luận, thông qua. Do đó soạn thảo luật chỉ là một công đoạn của hoạt động lập pháp mà không phải là yếu tố cấu thành quyền lập pháp. Hoạt động lập pháp được tiến hành một cách thường xuyên theo chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm và cả nhiệm kỳ của Quốc hội. Ở nước ta thì đa số các đạo luật đều do Chính phủ soạn thảo và trình lên Quốc hội do đó chủ thể lập pháp không nhất thiết là chủ thể soạn thảo luật. Tuy nhiên, dựa vào mối quan hệ giữa hai cơ quan là Quốc hội và Chính phủ thì Quốc hội chỉ ban hành luật dựa trên nhu cầu chính sách do Chính phủ báo cáo và thông qua chương trình làm việc của Chính phủ.

Mối tương quan giữa lập pháp và hành pháp này nhằm đảm bảo cho pháp luật khi ban hành, áp dụng sẽ không xa rời thực tiễn. Quốc hội có thể ủy quyền cho Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật để chi tiết hóa nội dung của đạo luật đó. Đây không phải là việc Quốc hội chia sẻ quyền lập pháp của mình cho cơ quan khác mà bản chất của hoạt động này là lập pháp ủy quyền. Quốc hội chỉ giao cho cơ quan nhà nước điều chỉnh những quan hệ xã hội thường xuyên thay đổi để tránh trường hợp luật của Quốc hội phải thường xuyên thay đổi theo.

Căn cứ Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2020 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2021) thì nhìn chung quy trình lập pháp ở nước ta gồm hai bước: Lập, quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Chuẩn bị, xem xét và thông qua các dự án luật. Chính phủ sẽ tiến hành đề xuất chương trình xây dựng pháp luật, phân tích chính sách và soạn thảo luật. Tiếp theo, Quốc hội sẽ tiến hành thẩm tra dự thảo luật, thảo luận, cho ý kiến và thông qua. Tại Quốc hội thì mỗi đạo luật sẽ được cho ý kiến tại kỳ họp trước và thông qua tại kỳ họp sau.

2. Phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp:

Về mặt cắt nghĩa từ, “lập” có nghĩa là định ra, “hiến” có nghĩa là Hiến pháp. Từ đó ta hiểu Lập hiến là việc định ra Hiến pháp. Lập hiến (tiếng anh là Constituent power hoặc Couvoir constituant) là quyền làm Hiến pháp bao gồm có sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc làm Hiến pháp mới. Theo đó, ta phân biệt lập hiến và lập pháp trên những khía cạnh sau:

2.1. Khái niệm:

Quyền lập hiến là quyền làm hiến pháp, sửa đổi hiến pháp. Quyền lập hiến được coi là “quyền nguyên thủy” so với các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, bởi vì quyền lập hiến phản ảnh chủ quyền tối cao của nhân dân, quy định các quy tắc cho các quyền này. Trên cơ sở của hiến pháp, các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được tổ chức và vận hành. Xuất phát từ lý do đó, quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được gọi là “các quyền phái sinh”. Trong khi đó, quyền lập pháp là quyền làm luật, xây dựng luật và ban hành những văn bản luật được áp dụng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội.

2.2. Chủ thể ban hành:

Theo Luật Hiến pháp thì quyền lập pháp thuộc về Quốc hội: Theo quy định tại Luật tổ chức Quốc hội, thì “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”. Quyền lập pháp là thẩm quyền ban hành các quy phạm luật được thực hiện bằng hoạt động quyết định về luật của Quốc hội (nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Quốc hội) và Ủy quyền của Quốc hội cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ra pháp lệnh (nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội). Các luật (pháp lệnh, nghị quyết) phải được xây dựng và ban hành theo quy trình lập pháp được quy định tại Luật ban hành quy phạm pháp luật và một số văn bản pháp luật khác có liên quan.

Trong khi đó, về lập pháp, theo Luật Hiến pháp thì quyền lập hiến thuộc về Quốc hội, quy định như vậy gây nhầm lẫn và khó hiểu cho người dân, Hiến pháp là đạo luật tối cao của nhà nước, nó thể hiện cho đa số ý chí của người dân, như vậy chủ thể của quyền lập hiến phải thuộc về nhân dân. Nếu quy định cơ quan lập hiến thuộc về Quốc hội đã mặc nhiên coi Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, đứng trên cả Hiến pháp, khi đó Quốc hội vi hiến thì cơ quan nào sẽ đứng ra đảm bảo? Thế nhưng, Hiến pháp là đạo luật tối cao nó phân công nhiệm vụ chức năng của các cơ quan nhà nước nên nhân dân “ủy quyền” cho một trong những cơ quan nhà nước đại diện cho ý chí của người dân có thể là “Quốc hội” hay “Nghị viện”, lập hiến.

2.3. Quy trình ban hành:

Sản phẩm của lập hiến là Hiến pháp còn sản phẩm của lập pháp là các đạo luật. Cụ thể, trong quy trình lập hiến thì quy trình xây dựng một đạo luật bao gồm rất nhiều giai đoạn khác nhau từ việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; soạn thảo; thẩm tra; Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến; lấy ý kiến nhân dân, ý kiến đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội về dự án luật; thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua cho đến khi Chủ tịch nước công bố luật. Tuy nhiên, có thể chia quy trình này ra làm các giai đoạn chủ yếu như sau: Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Soạn thảo dự án luật; Thẩm tra dự án luật; Xem xét, thông qua luật; Công bố luật.

Về mặt nội dung, hoạt động lập pháp là hoạt động bao gồm nhiều giai đoạn mang tính liên tục, kế tiếp nhau từ việc tìm kiếm và phát hiện nhu cầu các quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật đến việc soạn thảo, thẩm tra, lấy ý kiến, thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý và thông qua các dự án luật, công bố luật theo một trình tự, thủ tục được xác định. Ở mỗi giai đoạn nêu trên lại có nhiều thủ tục, hoạt động khác nhau với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau. Ví dụ như: Trong giai đoạn Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có các hoạt động: đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh; Bộ tư pháp lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; Chính phủ xem xét, thông qua dự kiến và trình Ủy ban thường vụ Quốc hội; Ủy ban Pháp luật phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình và đề nghị, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, cơ quan, tổ chức khác; Ủy ban thường vụ Quốc hội lập dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và trình Quốc hội xem xét, thông qua.

Trong giai đoạn soạn thảo có các hoạt động thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo; tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến dự án, dự thảo; tổ chức lấy ý kiến về dự án, dự thảo; tổng hợp và nghiên cứu, tiếp thu các ý kiến góp ý; thẩm định dự án luật; chỉnh lý, hoàn thiện dự án để trình Chính phủ.

Quyền lập hiến thuộc về nhân dân không có nghĩa là mọi người dân đều tham gia trong quá trình soạn thảo, và làm ra Hiến pháp. Lập pháp là một công việc đòi hỏi sự phức tạp và chuyên môn hóa cao, chính vì thế nó phải được một tổ chức đại diện cho ý chí của nhân dân đứng ra đảm nhiệm, những người đại diện này phải là những cử tri hay nghị sĩ được sàng lọc, lắng nghe, thấu hiểu tâm tư nguyện vọng thực sự của người dân của người dân chính vì thế: Quyền lập hiến của nhân dân trước tiên phải là quyền được bầu chọn cơ quan soạn thảo và thông qua hiến pháp. Cơ quan đó có thể là Quốc hội Lập hiến hoặc Quốc hội thông thường, hoặc là một cơ quan lập hiến theo một mô hình nào đó phù hợp với hoàn cảnh lịch sử cụ thể, nhưng cơ quan đó nhất thiết phải đại diện cho toàn thể nhân dân.

Nhưng để thực sự quyền lập hiến thuộc về nhân dân thì nó phải thể hiện thông qua quyền phúc quyết hiến pháp (tức là quyền bỏ phiếu thông qua hiến pháp bằng hình thức trưng cầu dân ý).Trưng cầu ý dân là một chế định của nền dân chủ trực tiếp. Nhưng mức độ dân chủ của chế định này phụ thuộc hoàn toàn vào chế độ chính trị của từng nước. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 1992 quy định cơ quan có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân là Quốc hội; cơ quan tổ chức việc trưng cầu ý dân là Ủy ban thường vụ Quốc hội và quy định hình thức thể hiện của việc trưng cầu là biểu quyết. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 chưa quy định vấn đề nào cần phải trưng cầu ý dân; điều kiện và cách thức của việc trưng cầu ý dân; giá trị pháp lý của kết quả trưng cầu…

Như vậy, rõ ràng đây là những điểm hạn chế so với Hiến pháp năm 1946 (Điều thứ 21 Hiến pháp năm 1946 quy định: Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia theo Điều thứ 32 và 70. Điều thứ 32 quy định: Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý. Cách thức phúc quyết sẽ do luật định. Điều này cho thấy Hiến pháp năm 1946 có những quy định cụ thể hơn Hiến pháp năm 1992 về việc để nhân dân trực tiếp quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước. Như vậy quyền phúc quyết chính là ngọn nguồn của vấn đề, quyền phúc quyết Hiến pháp thể hiện toàn thể nhân dân là chủ của bản Hiến pháp, lập ra hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp, mọi tổ chức chính trị xã hội, mọi cơ quan nhà nước đều phải hoạt động trong khuân khổ Hiến pháp, không có một cơ quan nào cao hơn Hiến pháp, các đảng phái chính trị phải hoạt động trong khuân khổ của Hiến pháp, thông qua Hiến pháp để cụ thể hóa đường lối, chính sách của mình, tóm lại không có một đảng phái chính trị nào đứng trên Hiến pháp.